当前位置:中国法学创新网 >> 妙文共赏 >> 正确处理放权与监督 坚定不移全面落实司法责任制

正确处理放权与监督 坚定不移全面落实司法责任制

来源:《人民法院报》2018年3月28日·理论版 作者:李少平 日期:2018-04-01 18:57:29 浏览:2703

  司法责任制改革,是全面深化司法体制改革的“牛鼻子”,是党的十八大、十九大以来人民法院深化司法体制改革的基础性、关键性重大改革举措,对提高审判质量、效率和司法公信力具有决定性作用。党的十八大以来,人民法院大力推进司法责任制改革,司法人员分类管理改革已基本到位,新型办案机制有效形成,司法权责强化落实,审判监督管理机制逐步健全,司法职业保障制度进一步完善,改革红利不断释放,审判质量、效率和司法公信力持续提升。但是,我们也看到,对于司法责任制改革,在认识上还有一定偏差,实践中也存在一些误区,在深化司法体制综合配套改革过程中,正确把握和全面落实司法责任制改革的必要性和重要性正日益凸显。

  一、深刻认识全面落实司法责任制的重大意义

  全面落实司法责任制,是贯彻落实党的十九大精神推进全面依法治国的必然要求。党的十九大报告对深化全面依法治国实践作出战略部署,并提出了“全面落实司法责任制”的明确要求。司法责任制改革是党的十八届三中、四中全会部署的司法体制改革的核心任务,在司法体制改革整体框架内具有基础性地位、标志性意义、全局性影响。从党的十八大之后司法责任制改革分三批试点逐步推开,再到党的十九大提出全面落实司法责任制,充分表明以习近平同志为核心的党中央将司法责任制改革作为全面推进依法治国、深化司法体制改革的重要路径和根本抓手,体现了司法责任制改革在全面推进依法治国和深化司法体制改革中的重要地位和重大意义。全面落实司法责任制,是人民法院贯彻落实新时代中国特色社会主义基本方略的重要切入点和着力点,也是推进全面依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

  全面落实司法责任制,是完善公正高效权威的中国特色社会主义司法制度的关键所在。司法责任制的核心要义,就是“让审理者裁判、由裁判者负责”。司法责任制改革改变了过去院庭长审批案件的模式,实行独任法官、合议庭办案责任制,就是要让审判权的行使更加符合司法规律,符合审判合一、以庭审为中心、直接言辞集中审理等现代司法原则,着力解决过去审者不判、判者不审、权责不明、责任分散等问题,革除司法行政化的弊端。同时,通过明确裁判主体、确定主体责任,进而明晰了权责界限、问责对象。这项改革通过科学划定各类主体的权责边界、明确职责,促进司法更加公正、高效、权威,更具公信力。司法责任制改革从司法规律出发,又充分结合中国国情,其带来的是革命性、历史性的变化,对于完善中国特色社会主义司法制度具有里程碑意义。

  全面落实司法责任制,是全面推进司法体制改革的基础工程。随着司法职业保障制度不断完善,各项保障措施逐步落实到位,全面落实司法责任制尤为迫切。深化司法体制改革,决不仅仅是通过遴选产生员额法官、提高员额法官待遇,关键在于把司法责任落实到位,把案件质效提档升级,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。通过遴选产生员额法官,是为了进一步提高法官队伍素质,充实一线办案力量,奠定司法责任制改革的前提和基础。提高司法职业保障,不仅仅是因为法官“白加黑”、“5+2”的辛勤付出,更在于审判权是一种对诉讼争议的判断权和裁决权,这一本质属性决定了行使主体的权责利必须一致、履职责任必须与保障程度相匹配,不能只行使权力不承担义务,只享受保障不担当责任。如果司法责任制没有落实好,提高职业保障的正当性就会受到质疑,我们也无法向党和人民交代。

  二、切实树立正确的司法责任制改革理念

  随着司法责任制改革深入推进,理论界、实务界的一些同志对这项改革还存在一些困惑和误解,尤其是关于放权与监督的关系如何把握的问题。有的同志认为,放权之后,院庭长除了抓政治建设和日常管理,对审判工作可以放任不管;有的同志认为,放权之后,存在类案不同判、案件质效滑坡、监督管理弱化、廉政风险变大等隐患,仍需要加强管控,但对于具体监管方式缺乏清晰的认识。出现上述现象的原因比较复杂:有的是对《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)认识不深入、理解不到位;有的是基于“一岗双责”顾虑,害怕案件出了问题,“板子”最终还是打到院庭长身上;有的是因为“留恋”审批案件的权力;有的是对员额法官能力素质不放心,等等。

  理念是行动的先导。全面落实司法责任制,首先必须树立司法责任制改革的正确理念。围绕放权与监督的关系问题,重点谈以下几个问题:

  第一,司法责任制改革后监督明显弱化了吗?现在有一种观点认为,司法责任制改革后的一个突出问题,就是法官的权力变大、所受监督弱化,鉴于法官素质参差不齐,为了防止审判质效下滑,院庭长还是应当以各种形式对案件审核把关。这种观点,其实是将放权和监督对立起来,对审判监督的理解也过于狭隘,将监督等同于院庭长审批。必须强调的是,无论是改革前还是改革后,我们对审判监督的态度向来是旗帜鲜明、毫不含糊的,那就是:监督有规,监督有度,只能加强,不能削弱。其一,我们有完备的诉讼监督。实行两审终审制,一审重在定分止争,二审重点解决事实认定和法律适用争议,纠正一审裁判中可能存在的错误。此外,当事人还有申请再审的权利,对裁判确有错误的,人民法院会启动再审程序依法纠错。一些地方的审判管理数据显示,部分法院二审改判和发回重审率有所上升,这应当引起重视、查明原因、提出对策,但也说明二审、再审的监督功能在切实发挥作用。其二,我们有司法公开的监督。阳光是最好的防腐剂,司法公开是重要的监督。通过建成审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台,将司法权运行置于阳光下,将审判活动置于社会公众的监督之下,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,进一步加强对审判权的监督制约,让暗箱操作没有空间、司法腐败无处藏身。其三,我们有多层次外部监督。人民法院的审判活动依法接受人大监督、政协民主监督、检察机关监督、舆论监督、社会监督以及来自当事人、辩护人、诉讼代理人的直接监督。人民检察院依法可以提出抗诉、纠正违法通知书或检察建议。当事人、辩护人、诉讼代理人以及广大人民群众对法官违法审判行为的举报、投诉渠道向来也是畅通的。违法审判线索的核实、调查、处理,已经有了一整套完备程序。监察委员会成立后,也将实现对人民法院所有行使公权力的人员监察全覆盖,进一步完善了外部监督体系。其四,我们有严格的法院内部监督。经过长期探索和实践,各级人民法院已建立起一系列审判监督管理机制、廉政风险预防监督机制、审判质效评估机制、案件质量评查机制、司法绩效考核机制等,进一步加强了对审判权的内部监督制约。因此,对审判权的严格监督是一以贯之的,不存在弱化的问题。

  第二,司法责任制改革后院庭长的审判监督管理应当怎样转型?改革之后,出现了一些法院院庭长不敢监督、不愿监督、不善监督的问题。需要指出的是,“去行政化”不是“去管理监督”,但强化监督管理,并不是要再绕回案件请示审批的老路上去,而是要以变应变、以新应新,适应新型审判权力运行机制的要求,创新监督管理方式。一是从微观管理向宏观管理转变。改变“人盯人、人盯案”的传统方式,转向全院、全员、全过程的审判监督管理,从审批个案实体性裁决事项转变为对程序性事项的依法审核、对审判工作的综合指导、对裁判标准的督促统一、对审判质效的全程监管、对案外干扰的有效排除。二是从结果干预向程序约束转变。传统的案件审批监管,直接作用于法官裁判权本身。改革之后,院庭长不能直接改变审判组织决定,不能替代和影响独任法官、合议庭依法裁判,只是依程序行使与其职务对应的监督权限。三是从内部运行向公开留痕转变。改革后,院庭长对案件的法律适用问题发表意见,必须依托专业法官会议、审判委员会等平台提出,监督管理活动全程留痕、有据可查,对来自内外部的不当干预过问形成有效威慑。

  第三,司法责任制改革后院庭长还要不要监督个案?改革后,院庭长审判监督管理的重心应当从具体个案转向宏观运行,但并不意味着对所有案件一视同仁。从近年导致不良影响或负面舆情的案件情况来看,各级人民法院领导干部必须具备精准发现倾向性、苗头性问题,及时矫正偏差、消除风险的能力。《意见》充分考虑我国国情,兼顾特定案件的监督需求,特别规定了“涉及群体性纠纷、可能影响社会稳定的,疑难、复杂且在社会上有重大影响的,与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的,有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的”四类案件的事中监督。

  在监管范围上,各级法院应当根据自己审级、辖区特点、收案特点等结合工作实际将这四类案件予以细化、明确相关标准。结合一些地方经验,我们认为可以将一方当事人人数在10人以上,可能引发连锁诉讼、集团诉讼的案件纳入监督范围;可以从是否涉及政治安全、国家外交、国防安全、民族宗教、社会稳定、国家利益、社会公共利益等因素,是否有有关部门、人大代表、政协委员履行监督职责提出意见,裁判是否会对同类案件处理具有示范意义、对经济社会或者特定领域、特定行业发展具有重大影响,案件是否会引发大规模舆情、人民群众是否广泛关注,是否属于重大职务犯罪案件等方面来界定社会上有重大影响,可以从法律关系是否复杂、是否属于新类型案件、是否可能判处死刑、作出无罪判决、是否拟在法定刑以下判处刑罚、合议庭成员意见是否有重大分歧、难以形成多数意见等方面界定疑难复杂;可以将法律法规、司法解释未作规定,或规定不明确、不具体甚至存在冲突,拟作出裁判与上级法院或本院类案裁判尺度不一致的,作为类案冲突应纳入监督的个案情形;可以将信访、举报、投诉、审务督察、案件评查等渠道发现法官超审限、久调不判、久拖不决,有办理人情案、关系案、金钱案嫌疑,或者渎职、失职嫌疑的案件纳入个案监督范围,使四类案件监督范围更加具体化、更有操作性。

  在监管机制上,各级法院应当明确四类案件发现主体、监督权限、监管方式。例如,立案庭负责对涉及特殊群体的案件进行识别;承办法官在案件审理过程中发现属于四类案件情形的,应当主动按程序报告;监察部门重点负责信访举报案件;院庭长依托审判管理系统对分管部门四类案件全面监督。下一步,可以探索依托信息化和人工智能,对四类案件自动化识别、标签化处理,实现系统自动推送、节点控制,对于法官应当报告而未报告的,院庭长要求提交专业法官会议讨论而未提交的,系统自动冻结文书签发和结案权限。

  在监管责任上,领导干部对这四类案件负有监督管理责任,如果存在故意或重大过失的,也应追究其监督管理责任。当然实践中要注意防止简单套用行政追责的方式追究审判责任,解决领导干部依法放权的后顾之忧。许多地方的改革实践也表明,如果院庭长能够切实把握住四类案件的判定标准、监督节点和监督方法,就能牢牢把握“关键少数”,确保审判质效不出大问题。

  第四,司法责任制改革后院庭长对案件质量应当承担什么样的责任?相较于改革前责任认定标准不明确、责任划分不公平、责任豁免制度缺失、追责程序行政化等弊端,《意见》实质上加强了对法官依法履职的保护。一是明确了法官必须存在故意违法审判的行为,或者因重大过失造成错案并产生严重后果才承担责任;二是明确了法官审判责任豁免的具体情形;三是明确了独任法官、合议庭、审判委员会等不同审判组织形式下,各类人员的责任承担具体规则。随着司法责任制改革政策解读的深入,越来越多的法官认识到司法责任制改革是依法问责和履职保障并重,而非厚此薄彼。

  调研中发现,各级法院院庭长目前普遍存在的顾虑是,改革既要求院庭长大胆放权,又强调院庭长“一岗双责”,这是否存在矛盾?我们认为,院庭长作为行政职务,肩负行政事务管理职责,作为审判职务,肩负业务指导、审判管理职责,同时担任党内领导职务的,还承担政治建设和党风廉政建设责任。如果因工作失职导致本部门本单位发生重大事故、廉政风险、违法犯罪的情况,自然应当承担领导责任。如果分管部门审判瑕疵较多、审判质效下滑、司法作风不正、审判纪律松弛,也应当追究院庭长领导不力、敷衍塞责、管理不善等责任。

  但是,司法审判不同于日常行政管理,应当遵循“谁审理、谁裁判、谁决定、谁负责”的原则。涉及具体案件问责,没有参与案件审理和决策的院庭长不是审理者和裁判者,一般不承担错案责任。司法责任制落实后,法官不能借口上级领导没有审核把关推卸责任,院庭长也不因错案为法官“背锅”。

  三、以深化司法体制综合配套改革为契机,全面落实司法责任制

  党的十九大提出了“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”的战略部署,明确了下一阶段司法体制改革的方向和重点,对司法责任制改革提出了新的要求,也提供了新的契机。全面落实司法责任制,关键是要建立健全与新型审判权力运行机制相适应的审判监督管理制度体系,处理好放权与监督的关系,重点是要健全完善司法责任制相关配套制度,进一步夯实队伍基础、细化制度内容、强化科技支撑。

  一是要完善管理监督体系,形成监督合力。人民法院内部有不同监督主体和机制,各种监督形式有待进一步明确职责、加强配合、形成合力。第一,院庭长应当履行好审判监督管理职责,可以根据职责权限,审批程序性事项,宏观把控审判流程、审理进度、案件质效等情况。第二,审判管理部门应当注重分析审判质效数据、研判审判运行态势,加强案件质量评查,督促通报审理进度、健全审判瑕疵(案件质量一般差错)认定追究机制等,进一步提高审判质量效率。第三,审务督察部门应当对审判执行环节的廉政风险点加强评估、预防、督察,加强与监察委员会、法官惩戒委员会制度的协调衔接。第四,审判团队和合议庭应当加强自我管理、互相监督,合议庭原则上应当随机产生,相对固定的审判团队和合议庭,人员应当定期交流调整。第五,专业法官会议、审判委员会应当积极发挥作用。各地应当结合实际,进一步完善专业法官会议制度,对召集程序、议事方式、结果运用等作出明确规定,把专业法官会议用好用足。各级人民法院审判委员会应当更加注重总结审判经验,合理限定讨论案件的范围,加强对涉及国家利益、社会稳定等重大复杂案件的把关。第六,人民法院应当不断深化司法公开,主动将司法全过程、全要素依法向当事人和社会公开,利用阳光司法机制强化监督、促进公正。

  二是要改进管理监督方式,细化管理监督内容。在案件量大幅激增的总体形势下,过去依靠人工审查、手工统计、经验管理、逐案审批的手段已无法满足实践需要和改革要求。信息化和大数据技术的发展,为建立精细化、标准化、智能化的审判管理监督机制提供了有利条件。新型的审判管理监督模式,应当以电子卷宗随案同步生成和覆盖案件办理全流程的网上审判体系为基础,以实时智能化审判全流程监督管理为保障,以管理监督行为全程留痕为要求,以司法大数据分析为支持,实现节点可查询、进程可监控、风险可预估、全程可追溯。

  同时,司法大数据和智能审判辅助系统的建设,为加强对实体裁判的管理监督,统一法律适用,防止“类案不同判”创造了更大可能。类案强制检索报告机制已在最高人民法院和部分高级人民法院探索实行,承办法官或法官助理可以依托办案平台、档案系统、中国裁判文书网、法信等系统,对相关类案进行检索,了解相关裁判尺度,有效提高了法律适用的统一性。

  三是要健全司法责任制配套制度,增强改革协同配套和系统集成。司法责任制改革涉及审判资源配置,涵盖审判权运行各个领域和主要环节,牵涉司法管理体制,可谓“牵一发而动全身”,必须以综合配套的思路解决一些改革配套举措不完善、工作衔接不到位、系统集成能力不强的突出问题。比如要完善与内设机构改革、专业化审判要求相配套的审判团队、审判庭运行机制,与放权相配套的审判监督管理机制,与案件繁简分流、院庭长办案等相配套的分案机制,与法官管理和审判管理相配套的审判业绩评价机制,与国家监察体制改革相配套的法官惩戒制度,等等。

  四是要夯实司法责任制人员基础,加强法官队伍正规化专业化职业化建设。高素质的法官队伍,是全面落实司法责任制的基础和保障。目前,司法人员分类管理改革已基本到位,但关于法官的遴选、考核、监督、保障、交流等配套政策仍有待进一步完善。基于正规化要求,需要着力完善职业道德评价机制,建立健全法官统一职业培训制度,完善法官利益回避和廉政纪律制度,确保素质与职责相匹配。基于专业化要求,需要突出对办案能力、司法业绩、职业操守等专业素养的考察,建立常态化员额遴选和退出机制,完善司法人员权力清单和履职指引制度,完善以错案评鉴为核心的司法责任认定和追究机制,确保放权与监督相统一。基于职业化要求,需要继续健全与司法特点相适应的法官职业保障体系,切实加强对司法人员依法履职的保护,确保责任与保障相适应。

  五是要以智慧法院建设为支撑,进一步挖掘司法责任制改革内生潜力。借助日新月异的科技手段,加快智慧法院建设,有助于理念思路提升、体制机制创新、司法行为规范、破解改革难题。司法体制改革的需求引领信息化建设,信息化建设又为司法体制改革的深化提供支持保障。全面落实司法责任制,应当依托信息化加强审判流程再造,实现电子卷宗随案同步生成和深度运用,全面支持网上办案、全程留痕,有效保障司法公正;应当依托信息化提高审判管理水平,构建全流程审判监督管理机制,实现审判工作精细化管理;应当依托信息化加强智能辅助办案,提高系统对海量案件案情理解深度学习能力,开发应用法律文书自动生成、智能纠错、类案推送、庭审语音同步转录等功能,切实满足司法人员对智能审判服务的需求;应当依托信息化系统支持司法人员分类管理、人案结合绩效评查、改革成效数据评估,促进司法责任制改革。

  六是要以司法责任制改革督察和第三方评估为动力,进一步抓好司法责任制改革精准落地。全面落实司法责任制,要在全面,重在落实。习近平总书记在十九届中央深改组第二次会议上强调,要拿出实实在在的举措克服形式主义问题。全面落实司法责任制,尤其要坚决防止改革流于表面、措施形式主义、文件基本空转。我们要继续用好督察这个抓落实的重要方法,督促政策落实到位,推动改革落地见效。今年,中央政法委将委托第三方在全国范围内对司法责任制改革进行评估。各级人民法院要以督察和评估工作为契机,积极发现和解决改革中存在的问题,以司法责任制改革实实在在的成效迎接改革开放40周年。


微博
发表评论

登录注册还可以输入10000